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知识之窗

四大关键要素助你做好PPP项目

责任编辑:政府采购信息 发布时间:2018-03-07

PPP模式的核心,是政府搭台或政府主导,社会资本方来实际操作。充分发挥企业的专业能力、资金优势和管理优势,由企业来执行过去主要由政府承担的部分公共责任和职能,通俗来说就是"私家来干公家的活"。推行PPP模式的好处在于一方面可以解决项目建设资金不足的问题,另一方面可以解决运营效率低下的问题,同时让政府将更多的资源和精力投入到宏观管理和监控上来,进一步提升城市管理效率和城市竞争力。

PPP模式的好处毋庸赘述,但目前PPP项目成功落地的并不是很多,无论是地方政府还是企业,都不是十分熟悉PPP项目的操作。在中国PPP沙龙(第8期)研讨会上,主办方专门邀请相关专家对大连市中心城区垃圾焚烧PPP项目做点评,并就如何做好PPP项目进行了探讨。

提高政府履约信用 建立合理报酬支付机制

国务院发展研究中心宏观部副部长孟春,认为做好城市垃圾焚烧处理PPP项目,加快推进和改革工作,应注意三个方面:

第一,建立公平、公正、公开的招标竞争环节,政府通过政策、经济等手段的引导,实现在特许经营招商阶段的公平、公开的竞争,推动形成优胜劣汰的市场环境,促进企业的成长。对此,虽然原建设部出台的《市政公用事业特许经营管理办法》中有过相关要求,但各地在实际落实过程中,情况大不相同。相当一部分项目招标程序不完善,过程不透明,这也是影响我国垃圾焚烧PPP项目顺利开展的重要原因之一。因此,建议相关部门在政府采购管理当中,能够对特许经营招商予以规范。

第二,注重提高政府的契约意识,明确报酬的支付方式,对于垃圾处理这种由社会资本方负责运营和维护的PPP项目而言,在PPP项目协议中,应明确规定社会资本方报酬的计算方法,一个合理的报酬支付机制,能够对社会资本方起到激励和约束的作用,我国垃圾焚烧PPP项目如果要进入良性的运行,其中一点就是需要政府提高履约信用这一基础。

第三,政府应主动承担相应的风险,促进风险的合理承担。政府和社会资本方应通过风险的最优分配,来实现项目的价值提升。在PPP项目协议中,要保障社会资本方能够获得合理的受益。

把握好四个关键点

负责大连中心城区垃圾焚烧PPP项目的天津泰达环保有限公司副总经理刘彦博认为,做好PPP项目,需要把握四个关键点。

    第一,选择专业的咨询公司,一个优秀的咨询公司,对项目实施认识透彻、深刻,发挥外脑的作用,弥补政府方在项目招商环节经验不足等问题,成为一个很好的选项。

第二,根据每个项目的不同要求,设置科学合理的招标文件和技术要求,是PPP项目成功的另一个关键。

第三,选择合适的重点领域开展PPP项目也非常关键,PPP项目的中标人要具有丰富的建设运营管理经验,有强烈的社会责任心,还有要有雄厚的资金实力,上述条件缺一不可。并且,还要考虑到对应每个项目要有一个最优的投资,如何选择最优投资,既能保证整个项目要求又能控制投入成本,因为投资增加,就意味着各种成本增加,各种项目的风险也随之增加,对顺利实施项目就会极为不利。

第四,政府要全面监管到位,而不仅仅是运营后的监管。从前期协议实施中,就要明确设立各种细则,在建设过程中,要严格按照前期协议约定的技术要求实施监督管理,监管中标人是否按规定进行,项目的质量是否达标等。项目投产以后,同样要严格按照协议来实施。

合理设定社会资本方资格条件

PPP作为一种引入社会资本的融资模式,对于社会资本方的选择很重要,在大岳咨询有限公司总监蔡建升看来,对于潜在的社会投资人应设定一定的资格条件,通常需要进行资格预审。

 如何科学设定社会投资人的资格条件?蔡建升认为,需要根据具体项目来制定,通常包括财务实力、业绩经验、管理能力和法律要求等。硬性指标如财务实力、业绩经验两项,向净资产规模达到多少、具有类似规模的项目运营业绩等。而对于PPP项目通常认为是融资模式,同时也包含项目建设和运营等,因此资金实力必不可少,项目运营业绩也同样重要。项目运营期往往几十年,投资人也是通过项目运营来收回投资并取得回报的。

例如,大连垃圾焚烧项目要求的资格条件是"投标人近3年平均净资产应不少于4亿元人民币,总资产不少于8亿元人民币。投标人具有建设、运营、管理平均日处理规模500吨以上采用炉排炉工艺的垃圾焚烧发电项目的经验,且已成功运行1年以上。"

 此外,社会投资人的选择方式也很关键,也是最容易引起争议的环节。在实际操作中,大多数PPP项目通过公开招标方式来选择社会投资人。相比其他选择方式,公开招标法律法规、运作程序较为完善和成熟,也容易被政府部门和投资人所接受。

处理好PPP与特许经营的关系

一个业内人士建议,要正确理解和处理好PPP与特许经营的关系。PPP是政府和社会资本合作模式,本身没有具体行业的限制,可广泛应用于各领域。PPP强调的是政府和社会资本的合资合作,属于产权关系,明确谁投资,谁所有。

而特许经营强调的则是行业管理问题,其本身对于提供公共服务的责任主体是国企、央企、民企还是外资没有限制。但在基础设施和公用事业领域招商项目实践中,PPP往往和特许经营相伴而生。在引进社会资本参与城市基础设施投资建设的过程中,出于未来投资收益风险的考虑,社会资本往往把政府是否能够授予项目特许经营权当作必要条件。

特许经营权涉及业务范围、地域范围、服务水平、服务价格等诸多因素,需要在特许协议中予以明确。例如,北京经济开发区燃气市场曾发生的某燃气公司切断另一燃气公司供气管线的事件,就是因为特许经营地域范围不清造成的。某国有燃气企业认为,该市场理所当然属于自己,同时又不希望政府授予特许经营权而给自己带来约束和限制。这种状况,在城市供水行业较为普遍,由于项目实施过程中存在诸多困难,PPP运作进展受阻,原供水企业也暂停了特许经营权的申请工作。所以,中央政府在大力推广PPP运作的同时,也逐步加大了基础设施和公用事业特许经营管理工作。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》出台后,特许经营立法研究工作已经启动,希望借此更加规范基础设施和公用事业领域的PPP工作。