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PPP与政府购买服务、政府付费、政府采购如何区分?

责任编辑:河南省财政厅网站 发布时间:2018-04-02

分析PPP与政府购买服务的关系之前,需要先厘清与政府购买服务相关的三个名词及区别:政府购买服务、政府付费和政府采购。 

  政府采购的一个依据是政府采购法,该法律由全国人大常委会2002年颁布,2003年开始实施,2014年修正;另一个是国务院2014年12月颁布,2015年3月实施的政府采购法实施条例。

  政府付费是PPP模式核心制度,财政部《政府和社会资本合作模式操作指南 (试行)》 (财金〔2014〕113号)第11条“项目回报机制”的一种,与使用者付费、可行性缺口补助并列。

  政府购买服务的政策依据,是财政部2014年颁布并于2015年1月1日实施的《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综〔2014〕96号)。

  由于没有官方统一的权威解释,在实践中这三个名词经常容易被混淆,或被选择性适用。

  政府付费是我国PPP项目回报机制的一种,是PPP体系中的一个名词。

  政府购买服务与PPP依据的是两套完全独立的法规。在当前的市场环境中,由于理解的偏差,政府购买服务大有超越PPP之势。与PPP相比,政府购买服务模式除了适用的管理办法不同,还免去了PPP项目中“政府每年支持PPP项目的财力不得超过上年一般财政收入的10%”的限制。

  此外,政府购买服务省去了PPP模式中的若干评估报告,且金融机构无需参与后续项目运营,在程序及操作流程上简便快速许多。由于业务逻辑简单,且政府购买服务依托的是政府信用,金融机构容易接受,融资规模大、成本低,2015年以来政府购买服务模式在很多建设工程领域都得到应用,发展速度远超PPP模式。

  实质上,政府购买服务演变为地方政府的一种变相融资,一时间成了地方政府基础设施建设“大跃进”和绕开 “国务院43号文”、PPP模式变相融资的灵丹妙药。

  对于部分地方政府假借政府购买服务方式变相举债问题,中央政府主管部门和业内有识之士已有所警惕。

  6月29日,时任财政部部长楼继伟在十二届全国人大常委会第21次会议上作《国务院关于2015年中央决算的报告》时表示,发现有些地方搞PPP项目是变相的借债,要切实履行政府债务偿还责任,妥善处理存量债务,坚决禁止各种变相、违规举债和担保行为。地方政府只能通过发行政府债券方式举债和为外债转贷提供担保,除此之外不得以任何方式举债,也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

  针对这些问题PPP业内人士也曾撰文对地方政府通过政府购买服务变相融资现象进行了热烈探讨。

  例如,上海锦天城律师事务所合伙人刘飞在《刹住“伪政府购买服务”盛行的歪风》一文中认为,基础设施投资建设领域的政府购买服务与政府付费PPP不能混淆,违反了政府购买服务的预算管理制度,尤其是“将当期政府购买服务支出代替中长期的支出责任”,是“伪政府购买服务”,将引发地方政府债务风险。

  北京君合律师事务所合伙人、发改委特许经营法立法专家刘世坚在《当“PPP”遭遇“政府购买服务”》一文中也指出,扩大化、泛滥化的政府购买服务大有取代PPP之势,成为披着PPP合法外衣的变相融资,应当区分政府购买服务与PPP之间的关系,不是所有的政府购买服务都可以采取PPP模式。

  有人认为,“只要按照政府购买的流程来操作,就能够合法合规地纳入到政府的预算中去”,政府购买服务应该大力发展。

  由于政府购买服务方式有突破新预算法变相融资的嫌疑,且绕开PPP模式会导致工程建设质量、管理、运营及权力寻租等很多问题,故这一观点在政府层面和PPP界并未得到支持。

  (作者单位:北京云天新峰投资管理中心)